項(xiàng)目概況

　　項(xiàng)目背景

　　我國(guó)已進(jìn)入老齡化社會(huì)，人口出現(xiàn)高齡化、空巢化的趨勢(shì)，特別是隨著城市家庭規(guī)模的小型化發(fā)展，需要照顧的失能老人、半失能老人呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。伴隨老齡化而來(lái)的醫(yī)療問(wèn)題、養(yǎng)老問(wèn)題、晚年生活質(zhì)量等一系列問(wèn)題，給社會(huì)福利工作帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。因此，創(chuàng)新多元化養(yǎng)老模式，為老人提供安全、舒適、方便、節(jié)能、及時(shí)、可持續(xù)發(fā)展的生活環(huán)境，將是政府社會(huì)福利工作的重點(diǎn)工作內(nèi)容與服務(wù)方向。

　　我國(guó)第十三個(gè)五年規(guī)劃提出，在“十三五”期間，要進(jìn)一步改革完善社會(huì)保障制度，支持社會(huì)福利和慈善事業(yè)發(fā)展。健全以扶老、助殘、愛(ài)幼、濟(jì)困為重點(diǎn)的社會(huì)福利制度，加快公辦福利機(jī)構(gòu)改革，加強(qiáng)福利設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化布局和資源共享。同時(shí)，根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕5號(hào)）文件提出，提出“繼續(xù)深化公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革。探索具備條件的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改制為國(guó)有養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)。”明確要求“各地要充實(shí)、加強(qiáng)基層養(yǎng)老工作力量，強(qiáng)化區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)資源統(tǒng)籌管理。”

　　在此背景下，鹽田區(qū)政府為提升鹽田區(qū)社會(huì)福利中心養(yǎng)老運(yùn)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量，探索公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制，在保留國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不變的前提下，將將機(jī)構(gòu)養(yǎng)老從鹽田區(qū)社會(huì)福利中心中分離出來(lái)，進(jìn)行公建民營(yíng)的運(yùn)營(yíng)模式探索改革。

　　項(xiàng)目基本情況

　　1.2.1深圳市鹽田區(qū)社會(huì)福利中心

　　深圳市鹽田區(qū)社會(huì)福利中心（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“鹽田福利中心”）創(chuàng)辦于1999年4月，是由深圳市福利彩票資金資助，鹽田區(qū)政府投資興建的公辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)。鹽田福利中心的業(yè)務(wù)包括機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、老年人福利救助、社區(qū)居家養(yǎng)老、養(yǎng)老護(hù)理培訓(xùn)和管理、殘疾人康復(fù)和就業(yè)服務(wù)、社會(huì)捐助、救災(zāi)庇護(hù)場(chǎng)地等。

　　12.2.1深圳市鹽田區(qū)社會(huì)福利中心養(yǎng)老院

　　現(xiàn)時(shí)，鹽田福利中心中的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老擬從鹽田福利中心分離出來(lái)，即鹽田福利中心養(yǎng)老院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“鹽田養(yǎng)老院”）脫離福利中心，單獨(dú)以公建民營(yíng)的方式進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。

　　鹽田養(yǎng)老院占地總面積13315.16平方米，總建筑面積22212.33平米，共分兩期。一期建筑面積11011.00平方米，設(shè)有79間老人頤養(yǎng)房間，171張床位，已經(jīng)投入運(yùn)營(yíng)，截至2020年3月已入住159位老人。二期建筑面積為11201.33平方米，將新增226張床位，現(xiàn)已完成土建和初裝修，預(yù)計(jì)于2020年投入使用。二期投入使用后，鹽田養(yǎng)老院共計(jì)可提供397張床位。

　　項(xiàng)目必要性、可行性分析

　　項(xiàng)目必要性

　?。?）響應(yīng)國(guó)家及深圳市養(yǎng)老政策的需要

　　2016年5月，習(xí)近平總書(shū)記指出“堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、全民行動(dòng)，推動(dòng)老齡事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”。

　　國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃的通知》（國(guó)發(fā)〔2017〕13號(hào)）、《全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)具備向社會(huì)提供養(yǎng)老服務(wù)條件的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制成為企業(yè)或開(kāi)展公建民營(yíng)，鼓勵(lì)通過(guò)公建民營(yíng)、民辦公助等方式引導(dǎo)社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)和管理運(yùn)行。

　　《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的實(shí)施意見(jiàn)》要求到2020年政府運(yùn)營(yíng)的養(yǎng)老床位數(shù)占當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老床位總數(shù)的比例不超過(guò)50%。

　　深圳市人大常委會(huì)辦公廳印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建高水平養(yǎng)老院服務(wù)體系的決定》通知（深常辦函〔2019〕110號(hào)）文件，要求建立和完善與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展模式、管理方式和運(yùn)行機(jī)制，推動(dòng)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革，推行公建民營(yíng)、民辦公助、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等多種模式。

　　因此，推動(dòng)鹽田養(yǎng)老院公建民營(yíng)改革是響應(yīng)國(guó)家、廣東省及深圳市政策號(hào)召的重要舉措，對(duì)促進(jìn)鹽田區(qū)養(yǎng)老服務(wù)健康有序發(fā)展具有重要意義。

　　同時(shí)，鹽田區(qū)社會(huì)福利中心養(yǎng)老院公建民營(yíng)改革已列入深圳市政府2020年度重點(diǎn)工作，鹽田區(qū)《關(guān)于填報(bào)2020年市政府重點(diǎn)工作責(zé)任分工涉及鹽田區(qū)協(xié)辦事項(xiàng)的督促通知》（深鹽督〔2020〕35號(hào)）已將本項(xiàng)目作為重點(diǎn)工作進(jìn)行監(jiān)督。

　?。?）能夠促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，提升運(yùn)營(yíng)效率。

　　通過(guò)公建民營(yíng)改革，將“鹽田區(qū)社會(huì)福利中心”承擔(dān)社會(huì)事務(wù)，尤其是養(yǎng)老工作的組織、監(jiān)督、培訓(xùn)、評(píng)估等管理職能與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)職能分離，有利于促進(jìn)政府從“經(jīng)營(yíng)者”向“管理者”轉(zhuǎn)變。同時(shí)，引入企業(yè)負(fù)責(zé)本項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，能夠有效發(fā)揮企業(yè)的管理經(jīng)驗(yàn)和資源優(yōu)勢(shì)，提升鹽田區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量。

　?。?）能夠減輕政府補(bǔ)貼壓力。

　　當(dāng)前鹽田養(yǎng)老院二期已經(jīng)具備移交條件，在投入使用前，區(qū)政府需投資約1000萬(wàn)元用于養(yǎng)老床位設(shè)施購(gòu)置和軟裝工程(已列入2019年區(qū)政府投資計(jì)劃）。由于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低于實(shí)際運(yùn)營(yíng)成本，鹽田養(yǎng)老院一期171張床位運(yùn)營(yíng)困難，2018-2019年度區(qū)政府給予鹽田福利中心每年700萬(wàn)元財(cái)政補(bǔ)貼。若二期226張床位繼續(xù)按現(xiàn)有公辦公營(yíng)模式營(yíng)運(yùn)，政府需持續(xù)支付補(bǔ)貼。

　　若開(kāi)展公建民營(yíng)改革，在開(kāi)辦階段，區(qū)政府不再承擔(dān)二期養(yǎng)老設(shè)備設(shè)施購(gòu)置和開(kāi)辦投資；在運(yùn)營(yíng)階段，項(xiàng)目公司在提供一定比例的政策性床位的基礎(chǔ)上自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧。相比政府自營(yíng)模式，區(qū)政府支付運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼總額顯著下降。

　　項(xiàng)目可行性

　　（1）法律及上位規(guī)劃鼓勵(lì)社會(huì)資本參與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)

　　國(guó)務(wù)院、民政部相繼印發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2013〕35號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)）、《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（民發(fā)〔2015〕33號(hào)）等意見(jiàn)，積極支持鼓勵(lì)社會(huì)資本參與發(fā)展老年生活服務(wù)、醫(yī)療康復(fù)、飲食服裝、營(yíng)養(yǎng)保健、休閑旅游、文化傳媒、金融和房地產(chǎn)等養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。

　　廣東省印發(fā)的《廣東省民政廳關(guān)于印發(fā)廣東省特困人員供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)社會(huì)化改革實(shí)施方案的通知》（粵民發(fā)〔2016〕77號(hào)）及《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣東省加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展若干措施的通知》（粵府辦〔2019〕23號(hào)）要求要大力加快推進(jìn)特困人員供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)社會(huì)化改革進(jìn)程，充分發(fā)揮公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的兜底保障作用。

　　（2）深圳市有引入社會(huì)資本從事福利中心運(yùn)營(yíng)的案例

　　近年來(lái)，深圳市積極落實(shí)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革。福田區(qū)福利中心、南山區(qū)福利中心等公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)先行先試，均已開(kāi)展公建民營(yíng)改革。目前上述兩區(qū)社會(huì)福利中心運(yùn)營(yíng)平穩(wěn)，中標(biāo)企業(yè)在保障基本養(yǎng)老條件的基礎(chǔ)上發(fā)揮自身的管理經(jīng)驗(yàn)和資源優(yōu)勢(shì)，引入自身特色的養(yǎng)老服務(wù)體系，服務(wù)質(zhì)量提升明顯，示范性較強(qiáng)。

　　綜上，在現(xiàn)有法律和政策環(huán)境下，引入社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)具備可行性。

　　項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配

　　風(fēng)險(xiǎn)分配原則

　　本項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配遵循三項(xiàng)原則：

　　（1）最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)分配原則。在受制于法律約束和公共利益考慮的前提下，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)分配給能夠以最小成本（對(duì)政府而言）、最有效管理它的一方承擔(dān)，并且給予風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方選擇如何處理和最小化相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)利。

　?。?）風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等原則。既關(guān)注社會(huì)資本方對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)管理成本和風(fēng)險(xiǎn)損失的承擔(dān)，又尊重其獲得與承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)相匹配的收益水平的權(quán)利。

　?。?）風(fēng)險(xiǎn)上限原則。應(yīng)按項(xiàng)目參與方的財(cái)務(wù)實(shí)力、技術(shù)能力、管理能力等因素設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)損失承擔(dān)上限，不能由任何一方單獨(dú)承擔(dān)超過(guò)其承受能力的風(fēng)險(xiǎn)，以保證雙方合作關(guān)系的長(zhǎng)期持續(xù)穩(wěn)定。否則，社會(huì)資本方可能無(wú)法保證公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率，政府方則可能拒絕履約，最終影響雙方維持合作伙伴關(guān)系的積極性。

　　風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制如下

　　遵循以上三項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)分配基本原則，本項(xiàng)目核心風(fēng)險(xiǎn)的分配框架和分配機(jī)制如下：

　?。?）運(yùn)營(yíng)維護(hù)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、移交風(fēng)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)主要由社會(huì)資本方承擔(dān)；

　?。?）政府方改造質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、政府行為等風(fēng)險(xiǎn)主要由政府承擔(dān)；

　?。?）不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等由政府和社會(huì)資本方合理共擔(dān)。

　　風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論：

　　2020年7月10日，我區(qū)民政局委托廣東解治律師事務(wù)所對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行分先評(píng)估，評(píng)估結(jié)果如下：

　　《實(shí)施方案》法律風(fēng)險(xiǎn)：無(wú)風(fēng)險(xiǎn)；

　　《實(shí)施方案》合理性風(fēng)險(xiǎn)：低風(fēng)險(xiǎn)；

　　《實(shí)施方案》可行性風(fēng)險(xiǎn)：低風(fēng)險(xiǎn)；

　　《實(shí)施方案》可控性風(fēng)險(xiǎn)：低風(fēng)險(xiǎn)。

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